EP 38 บทบาทของกฎหมายกับกลไกราคาคาร์บอน (Carbon Pricing)

เผยแพร่โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ 13 กันยายน 2566

          ใน EP ก่อน ๆ ผู้เขียนได้อธิบายถึงโอกาสทางธุรกิจจากการให้บริการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงในแหล่งกักเก็บทางธรณีวิทยา (Carbon Storage) การขอรับและโอนขายใบรับรองการผลิตพลังงานหมุนเวียน (Renewable Certificate หรือ REC) โดยเน้นการวิเคราะห์ศักยภาพ ข้อจำกัด และแนวทางในการพัฒนากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการรองรับสิทธิและกำกับดูแลการประกอบธุรกิจดังกล่าว คำถามที่ผู้เขียนอยากให้วิเคราะห์เพิ่มเติม คือ เราอาจจะย้อนกลับไปคิดในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์ว่า “แล้วการประกอบธุรกิจนี้มีความต้องการหรือไม่” หากมีการลงทุน รับความเสี่ยง และประกอบธุรกิจ แล้วไม่มี “อุปสงค์” หรือความต้องการซื้อ ก็อาจไม่มี “อุปทาน” หรือการให้บริการหรือขายเพื่อตอบสนองต่อความต้องการ หากประกอบธุรกิจแล้วไม่มีโอกาสได้กำไรเพียงพอการประกอบธุรกิจก็อาจไม่เกิดขึ้น คำถามคือ เหตุปัจจัยใดที่จะทำให้ผู้ผลิต (ซึ่งอาจมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจก) “ซื้อ” บริการเพื่อดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ เหตุใดผู้ผลิตดังกล่าวจะตัดสินใจซื้อ REC มาเพื่อเป็นการลดข้อมูลกิจกรรม (Activity Data) ในแหล่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการใช้พลังงานไฟฟ้า

ต้องพัฒนา “ตลาด” และทำให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกมี “ราคา” ที่ต้องจ่าย

          หากการปล่อยคาร์บอนจากการผลิต “แพงขึ้น” หรือมีข้อจำกัดมากขึ้นแล้ว การประกอบธุรกิจให้บริการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ และการขาย REC ก็อาจจะเป็นไปได้มากขึ้น สิ่งที่รัฐสามารถดำเนินการได้นั้น อาจไม่ใช่การบังคับให้ผู้มีส่วนในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต้องรับบริการดักจับและกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับ หรือบังคับให้ซื้อ REC ในราคาที่รัฐกำหนด แต่รัฐสามารถมีบทบาทสำคัญในการสร้างตลาดเพื่อให้เกิดความต้องการดังกล่าว ซึ่งรวมไปถึงการใช้ “กลไกราคาคาร์บอน (Carbon Pricing)”

องค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (อบก.) ให้นิยามของ Carbon Pricing เอาไว้ว่า “กลไกการลดก๊าซเรือนกระจกโดยการทำให้ก๊าซเรือนกระจกมีราคา” หรือเครื่องมือในการประเมินต้นทุนภายนอก (External Costs) ของการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ซึ่งเป็นต้นทุนที่สังคมต้องจ่ายจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกดังกล่าว เช่น ค่ารักษาพยาบาล ค่าความเสียหายจากภัยพิบัติ เป็นต้น โดยทั่วไปราคาคาร์บอนจะอยู่ในรูปของราคาต่อหน่วยคาร์บอนไดออกไซด์ (ข้อมูลจากเว็บไซด์ อบก.)

          การกำหนดนิยามของ อบก. นั้นมีความสอดคล้องกับแนวทางขององค์การสหประชาชาติซึ่งได้ให้ความหมายของ Carbon Pricing เอาไว้ว่าเป็นการกำหนดให้การปล่อยคาร์บอนนั้นมีราคาหรือค่าธรรมเนียมที่จะต้องจ่าย และยังรวมถึงการสร้างแรงจูงใจให้มีการปล่อยคาร์บอนลดลงอีกด้วย

          ส่วนราคาที่ต้องจ่ายนั้น ธนาคารโลก (World Bank) อธิบายว่า ราคา หรือ ต้นทุนนี้ จะคิดจากต้นทุนอันเกิดจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Greenhouse Gas หรือ GHG) กล่าวคือ ราคาของความเสียหายจากการที่พืชผลได้รับความเสียหายจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ภาระของรัฐในการจัดหาบริการสาธารณสุข ความเสียหายต่อทรัพย์สินที่เกิดจากน้ำท่วม หรือ ระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้น ต้นทุนเหล่านี้จะถูก “ผนวก” รวมเข้าไปยังแหล่งกำเนิดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ซึ่งเรียกได้ว่าสอดคล้องกับแนวทางการอธิบายของ อบก.

ราคานี้จะบังคับกับผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้อย่างไร และจะมีการเปลี่ยนพฤติกรรมอย่างไร

คำถามต่อมาก็คือ “ราคานี้จะบังคับกับผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้อย่างไร” หรืออาจตั้งคำถามได้ว่า ใครต้องมีหน้าที่จ่าย รัฐสามารถดำเนินการต่าง ๆ ได้ เช่น กำหนดอัตราภาษี (Emission Tax) หรือค่าธรรมเนียมการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ หากผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกทราบว่าการประกอบกิจการของตนมีการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกจะก่อภาระภาษีขึ้น ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสามารถดำเนินการเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดภาระภาษีขึ้น โดยการปรับเปลี่ยนรูปแบบการใช้พลังงาน หรือนำเทคโนโลยี เครื่องจักรที่มีปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยลง เพื่อเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน ลดการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล มาเป็นพลังงานที่ “สะอาดขึ้น” เช่น ไฮโดรเจนสีเขียว (Green Hydrogen) และไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียน ควบคู่ไปกับการติดตั้งอุปกรณ์ดักจับก๊าซเรือนกระจกที่เดิมจะปล่อยสู่ชั้นบรรยากาศ และว่าจ้างให้มีการนำเอาก๊าซที่ถูกดักจับไปกักเก็บ

          จากตัวอย่างข้างต้น จะเห็นได้ว่า การสร้างราคาการปล่อยก๊าซผ่านการเรียกเก็บภาษีนั้นสามารถส่งผลให้เกิดความต้องการให้เกิดบริการ เช่น การสร้างประสิทธิภาพในการผลิตโดยอาศัยเทคโนโลยีที่ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การให้บริการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน การจำหน่ายพลังงานคาร์บอนต่ำ และการให้บริการดักจับและกักเก็บก๊าซเรือนกระจกที่ถูกดักจับ

          นอกจากนี้ ผู้เขียนยังมีความเห็นต่อไปว่า การที่ผู้ประกอบการมีการปรับเปลี่ยนรูปแบบการใช้พลังานหรือการนำเทคโนโลยีใหม่ ๆ ถือว่าเป็น “สัญญาณที่ดี” ต่อนักลงทุน ซึ่งอาจจะลงทุนซื้อหุ้นของผู้ประกอบการ เนื่องจากการปรับเปลี่ยนรูปแบบการใช้พลังาน หรือการนำเทคโนโลยีใหม่ ๆ ดังกล่าวนั้นแสดงให้เห็นถึงการตระหนักถึงและบริหารจัดการความเสี่ยงอีกด้วย

การชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Carbon Offset)

          นอกจากภาษีการปล่อยมลพิษแล้ว รัฐอาจสร้างเพดาน หรือกำหนดระเบียบ ข้อบังคับ ในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยข้อจำกัดทางกฎหมาย อาจเรียกได้ว่าเป็นระบบในการสร้าง “Cap” ในบริบทนี้หมายถึงเพดาน เป็นระบบกฎหมายที่บังคับให้มีเพดานการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยมิได้เป็นระบบสมัครใจ เมื่อมีหน้าที่ตามกฎหมายแล้ว และได้เพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน เพิ่มศักยภาพในการผลิต ตลอดจนเปลี่ยนเครื่องจักรที่ใช้ในการผลิตซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยลงแล้ว แต่ผู้ผลิตก็ยังไม่อาจลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ตามเพดานที่กฎหมายกำหนดแล้วจะต้องดำเนินการอย่างไร ?

          หากผู้ประกอบการไม่สามารถลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก หรือการปล่อยมลพิษได้ตามที่กฎหมายกำหนด ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกหรือผู้ก่อมลพิษนั้น สามารถมีส่วนร่วมในการลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ซึ่งดำเนินการได้โดยการ “ซื้อ” สิ่งที่ยืนยันถึงการปล่อยก๊าซเรือนกระจก สามารถเรียกโดยรวมว่าเป็น “กิจกรรมชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Carbon Offset)” โดยจะต้องมีความถูกต้องแม่นยำและยืนยันการลดได้จริง และมีการซื้อสิ่งยืนยันดังกล่าวแล้วจะต้องไม่มีการใช้สิ่งยืนยันนั้นซ้ำอีก

          “สิ่งยืนยัน” ที่เรากำลังหมายถึงในบริบทนี้สามารถยกตัวอย่างได้เช่น คาร์บอนเครดิต (Carbon Credit) และ Renewable Energy Certificate (RECs) เป็นต้น คาร์บอนเครดิตมีความหมายเช่นเดียวกับคาร์บอนชดเชย (Carbon Offset) และสิทธิการปล่อยคาร์บอน (Carbon Allowances) กล่าวคือ เมื่อบริษัทซื้อคาร์บอนเครดิตหนึ่งหน่วย (โดยมากจะซื้อจากรัฐ) บริษัทนั้นถือว่าได้รับอนุญาตให้ปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ได้หนึ่งตัน จะเห็นได้ว่าการซื้อ Carbon Credit นั้นไม่ได้เป็นการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของผู้ซื้อโดยตรงแต่เป็นการซื้อสิ่งยืนยันการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยบุคคลอื่น

          มีข้อสังเกตว่า ระบบซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emissions Trading System: ETS) นั้นทำให้ผู้ก่อมลพิษสามารถ “ซื้อ” สิทธิการปล่อยก๊าซจากบุคคลที่ลดการปล่อยมลพิษได้ ซึ่งระบบ ETS อาจอยู่ในรูปแบบระบบการจำกัดสิทธิและแลกเปลี่ยน (Cap-and-Trade Systems) หรือระบบฐานและเครดิต (Baseline-and-Credit Systems ในระบบ “จำกัดสิทธิและแลกเปลี่ยน” นั้น กฎหมายทำให้การปล่อยมีข้อจำกัดและทำให้สิทธิการปล่อยมีมูลค่า จึงเรียกได้ว่ากฎหมายนั้นมีส่วนช่วยในการสร้างอุปสงค์ (ของสิทธิในการปล่อย) ซึ่งช่วยให้เกิดตลาดขึ้น

          นอกจากนี้ ผู้ผลิตอาจตัดสินใจซื้อเอกสารรับรองการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนเพื่อนำมาชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากกิจกรรมการใช้ไฟฟ้า การซื้อ REC มาจะช่วยยืนยันว่าผู้ผลิตนั้นได้มีกิจกรรมการชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการผลิตและใช้ไฟฟ้าแบบเดิม (ไฟฟ้าผลิตจากฟอสซิลซึ่งเป็นการผลิตพลังงานที่มีบทบาทสำคัญในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก) ทั้งนี้ ในทำนองเดียวกับการซื้อสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยอาศัย Carbon Credit การซื้อ REC มานั้นเป็นกิจกรรม “ชดเชย” การปล่อยก๊าซเรือนกระจกในส่วนที่เกิดจากการใช้ไฟฟ้าท่านั้น

          โดยสรุปแล้ว กฎหมายมีบทบาทในการทำให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกมี “ราคา” ที่ต้องจ่าย โดยอาศัยเครื่องมือทางกฎหมายในการกำหนดหน้าที่ให้ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกมีหน้าที่ต้องเสียภาษี และกำหนดข้อจำกัดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การมีข้อจำกัดทางกฎหมายดังกล่าวจะช่วยกระตุ้นให้เกิดอุปสงค์หรือความต้องการ เช่น การสร้างประสิทธิภาพในการผลิตโดยอาศัยเทคโนโลยีที่ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การให้บริการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน การจำหน่ายพลังงานคาร์บอนต่ำ และการให้บริการดักจับและกักเก็บก๊าซเรือนกระจกที่ถูกดักจับ ตลอดจนความต้องการให้การซื้อ Carbon Credit และ REC สำหรับผู้ก่อมลพิษที่ไม่อาจลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้อีก ข้อสังเกตที่สำคัญคือ การซื้อ Carbon Credit และ REC นั้นเป็นกิจกรรม “ชดเชย” การปล่อยก๊าซเรือนกระจกเท่านั้นมิได้เป็นการเปลี่ยนพฤติกรรมโดยตรงของผู้ก่อมลพิษ